省农村牧区综合改革领导小组办公室：

党的十六大明确提出各级政府要履行好“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四大职能。而民政工作承担着社会保障、社会管理、社会服务领域大量基础性的工作，直接面对广大人民群众，与人民群众最关心、最直接、最现实的利益息息相关，负有保障困难群体、特殊群体和优抚群体基本生活权益，在社会保障体系中发挥兜底作用的重要职责。在去年国务院召开的第十二次全国民政会议上，温家宝总理满含深情地说，“从一定意义上讲，总理就是最大的民政部长，是一个直接的民政工作者”。在今年初省政府召开的第十七次全省民政会议上，宋秀岩省长指出，“从一定意义上讲，民政工作就是各级政府最基本、最重要的工作，是政府必须坚持和强化的主体责任。” 
   
为了认真贯彻落实第十二次全国民政会议和第十七次全省民政会议精神，切实解决我省目前存在的基层民政特别是乡镇民政工作远远跟不上社会主义新农村新牧区建设发展需要的问题，我们根据青海省委、省人民政府《关于农村牧区综合改革扩大试点工作的实施意见》、《关于乡镇机构扩大试点工作的意见》，以及宋秀岩省长在第十七次全省民政会议上关于进一步加强民政基层基础工作，在乡镇机构改革中要明确基层民政职能定位，着力解决“有人办事”的问题；调整支出结构，解决好基层民政“有钱办事”的问题；加强民政硬件建设支持力度，解决好基层民政“有设施办事”的指示精神，在认真调研的基础上对强化我省乡镇民政职能提出如下意见，请在全省乡镇机构改革中予以高度关注。
   
一、我省基层民政工作的现状
   
我省是一个灾害多发地区。干旱、雪灾、冰雹、地震、霜冻、洪涝、低温、病虫害、鼠害和风灾等几乎年年都在发生。在通常年景下，农业区粮食作物年受旱面积在13-20万公顷之间，牧业区草场受灾面积在1200万公顷之间，雹灾面积在3-6万公顷之间。因自然灾害致贫的概率约占20%以上，有些地区甚至高达30%左右。目前在全省543万总人口中，农村人口占350万。每年有近200万灾民、 23.7万名农村牧区特困救助对象（农村低保对象）、25万名农村医疗救助对象、2.3万名五保对象、20.8万名城镇低保对象、1.3万名重点优抚对象、30多万名农牧区老年人、1.18万名孤儿和1万多名流浪乞讨人员需要通过民政得到有效救助。这些困难群体分布在全省各地，是基层民政工作的主要对象。乡镇2万多公里的行政区域界线联检、80多万户的门牌设置管理工作都需要乡镇民政来完成。从目前我省民政工作的现状看，全省乡镇和街道办事处均未设置独立的民政工作机构。条件稍好的地区，设有1名专职民政助理员；大多数地区，1人要同时兼任包括民政在内的几个部门的工作，往往顾此失彼，很难专司民政工作。基层民政工作机构不健全、人员不足、办公设施简陋、经费不足、工作不到位的问题十分普遍，与所承担的日益繁重的工作任务不相适应,迫切需要得到加强和改善。
   
二、强化乡镇民政职能的现实意义
   
强化基层民政尤其是乡镇民政职能既是建设社会主义新农村的需要，也是落实党和政府的爱民之情、利民之意、为民之举的具体体现。因此,乡镇民政在社会主义新农村（牧区）建设中担负着十分繁重的工作任务，主要表现在： 
   
（一）救灾救济方面有三大任务。一是灾情发生后，第一时间开展查灾、报灾、核灾工作，并根据灾害情况配合县乡政府及时开展救灾工作，负责分配发放救灾款物；二是对农村牧区特困家庭进行登记和核查，发放特困救助卡，根据动态管理的要求实施经常性救助；三是对本乡镇集中供养或分散供养的五保对象进行全方位服务管理。
   
（二）最低生活保障方面有两大任务。一是城市低保工作：负责本乡镇城市居民低保申请的受理、入户调查、邻里访问以及家庭收入核定，汇总上报相关材料；对本乡镇内县级民政部门审核批准的城市低保对象进行日常监督管理；根据县级民政部门的安排，进行城市低保对象取暖救助和大病医疗救助。二是农村低保工作：根据省政府的安排部署，从今年开始全省将全面开展农村低保工作。作为乡镇民政要做好本乡镇农村低保对象的普查，按相关规定开展低保申请受理、入户入邻核查、资料汇总上报，低保款物发放；开展农村特困家庭大病医疗救助工作，负责救助对象的调查、审核和材料上报，对县级民政部门审核批准的本乡镇大病医疗救助对象实施救助。
   
（三）社会福利和社会事务管理方面有六项任务。一是负责落实国家对老年人、孤儿、残疾人、流浪乞讨人员等社会特殊群体的各项优惠政策；二是根据本乡镇实际，负责各类社会福利机构建设的可行性论证、项目申报和日常管理；三是宣传国家收（送）养的法律法规，指导收（送）养当事人依法收（送）养；四是宣传国家有关殡葬改革方面的政策和法规，推进丧葬陋习的改革；五是负责本乡镇内公益性公墓的申报，指导公益性公墓管理；六是宣传国家关于城市生活无着的流浪乞讨人员的救助管理政策和法规，负责对本乡镇内流浪乞讨人员的救助，对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，协助公安机关等及时引导、护送到救助站；对流浪外地返回本乡镇的流浪乞讨人员，积极进行安置，避免其再次外出流浪乞讨。
   
（四）基层政权和社区建设方面有八项任务。一是指导村民委员会依法开展以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治工作；二是负责村委会干部的业务培训；三是负责对村民委员会的设立、撤销、调整提出意见；四是协助乡政府主持村民委员会换届后的工作移交；五是协助有关部门建立健全村级财务管理和民主理财制度；六是负责指导村干部的民主评议工作；七是负责指导农村社区建设工作；八是负责办理婚姻登记工作。
   
（五）优抚安置方面有四大任务。一是负责发放重点优抚对象抚恤补助金和义务兵家属优待金，落实国家和社会对优抚对象的优待政策;二是负责审核、申报、发放重点优抚对象大病医疗救助资金和医疗补助资金；三是做好基层拥军优属工作，建立健全拥军优属服务组织，组织开展群众性拥军优属活动；四是组织回乡退伍军人进行实用技术培训，帮助复员退伍军人解决生产、生活、住房等方面的实际困难。推荐优秀退役士兵作为基层组织的后备力量。
   
（六）行政区划和地名管理方面主要负责行政区域界线的联检、边界纠纷的调处、农村地名的命名更名和城镇街、路、巷、楼门牌的设标与管护工作。
   
（七）民间组织管理方面有两项任务。一是负责农村（牧区）专业经济协会（非法人组织）的备案管理工作；二是负责协调农村（牧区）专业经济协会的培育发展工作。
   
（八）老龄工作方面有两项任务。一是负责贯彻落实党和国家有关老龄工作的法律法规和各项政策，切实维护老年人的合法权益，努力实现农牧区老年人“老有所养，老有所医，老有所教，老有所学，老有所乐，老有所为”的工作目标；二是负责老年人群众自治组织的指导工作。
   
三、兄弟省（市）强化乡镇民政职能的做法和经验
   
鉴于基层民政工作领域的不断拓展和工作任务的不断增加，近年来，国家民政部通过全国民政工作分析会等形式，先后向全国重点介绍了南京市江宁区和陕西省延安市加强基层民政工作的先进经验，要求全国各地高度重视加强基层民政建设，切实解决好基层民政工作机构不全、人员不足、工作滞后的问题。其中，重点介绍了陕西省延安市抓住乡镇政府职能转变的机遇，健全乡镇民政机构的做法。即：在不突破乡镇总编制，不增加农民负担的前提下，通过整合乡镇职能，适时调整人员，全市所辖13个县区的166个乡镇、街道办和8个社区全部建立了民政工作站，共配备工作人员548名，使民政基层队伍和基层民政工作得到了全面加强。主要有三种模式：一是由编委下发文件，副科级建制，事业编制5-7人，经费单列，由乡镇政府和县民政局双重领导，工作站站长为乡镇党委委员。二是民政工作站为副科级建制，事业编制3-5人，由县民政局和乡镇政府双重领导，人员、工资、经费归属县民政局管理。三是在乡镇成立民政工作办公室，列事业编制3-5人。另外，各县区还设立了村级民政工作联络员，把民政工作的“触角”进一步延伸到了村组。
   
江苏省南京市江宁区以基层民政办公室规范化建设为突破，狠抓了乡镇民政机构、人员、办公场所、硬件设施和软件设施的落实，目前，全市127个镇（街道）全部建立了民政办公室，平均每个民政办有专职人员4.9人（最少的3人，最多的12人），办公场所面积达到72平方米。各镇、街道安装了民政台账管理软件，初步实现了民政业务信息化管理。
   
四、强化我省乡镇民政职能的几点建议
   
民政工作的对象在基层，根基在基层，实效也体现在基层。做好民政工作，是解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题的重要举措，是加强政府社会管理和公共服务职能的重要体现。为了使我省乡镇民政在构建社会主义和谐社会中发挥应有的作用，全面落实宋秀岩省长在第十七次全省民政会议上关于“各级政府一定要高度重视民政基层基础建设，做到在思想上倍加重视基层、感情上牢牢贴近基层、工作上紧紧依靠基层、行动上一切为了基层，真情关心、真心爱护基层干部，千方百计为基层办实事、解难题、打基础，确保各项民政工作任务在基层得到全面落实”的指示精神，我们建议按照省委、省政府《关于乡镇机构改革扩大试点工作的意见》，在全省乡镇机构改革中，从以下四个方面强化乡镇民政工作职能：
   
1、按照“在工作任务较重的地区，可跨区域设置民政保障救助机构”的要求，建议学习、借鉴延安市的成功做法，在不突破编制总数，不增加农（牧）民负担的前提下，在一类乡镇设立民政保障救助办公室，配备2－3名专职人员，保障救助办公室主任由乡镇政府副职兼任。
   
2、根据“按照乡镇类别设置综合性‘服务中心’，原则上一类乡镇不超过2个，二、三类乡镇可设置1个”的要求，为从严控制机构和人员编制，建议在二、三类乡镇不再单设民政保障救助机构，只配备一名专职民政助理员。
   
3、努力改善基层民政工作条件。建议将乡镇民政办公用房建设纳入全省乡镇建设总体规划，按照每个乡镇民政不少于40平米工作用房的标准（包括救助档案存放），解决办公场所，确保民政工作的相对独立性；在将乡镇民政工作经费纳入县级财政预算的同时，根据民政工作的实际需要，保证工作经费每年有适当的增加；针对乡镇民政工作面广线长，更多需要深入基层、深入农（牧）户的实际，在解决交通工具时重点考虑民政工作所需。