全面推进基本养老服务体系建设 努力打造具有高原特色养老服务青海样板
青海省民政厅
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做好养老服务工作事关家庭幸福、事关民心向背，对于全面建设社会主义现代化国家具有重要意义。近年来，全省民政系统牢记习近平总书记殷切嘱托，认真践行以人民为中心的发展思想，坚持把做好养老服务作为积极应对老龄化、不断保障和改善民生的重要内容，着力打造具有青海特色的养老服务发展格局，推动全省养老服务事业快速发展。
一、全省养老服务发展总体情况
截至目前，全省总人口 595 万，60 岁及以上老年人口达到 83 万，占比 13.95%，共有各类养老机构和养老服务设施 1862 个，养老床位数共计 23470 张、护理型床位占比达到55%。养老领域各方面实现了"从无到有"的历史性突破，顶层设计、基础建设、改革创新和服务效果取得了阶段性工作成效。一是养老服务制度框架基本形成。省委、省政府立足省情实际，坚持政策引领，建立全省基本养老服务体系建设制度并发布实施基本养老服务清单，省政府先后出台全面放开养老服务市场、推进养老服务发展、促进养老服务消费、建立健全养老服务综合监管制度等综合性政策，推动养老服务发展有规可依、有据可循，为新时代养老服务发展提供了规划指引和政策保障。二是养老服务供给能力持续增强。十年来，全省累计投入超过 37 亿元，实施养老基础设施新建、改扩建项目 2292 个。全省各类养老服务机构达到225个，较十年前增长 12倍，养老床位数 23470 张，较十年前增长 40 倍，护理型床位占比达到 55%，相比"十二五"时期提升 42 个百分点，实现了县级特困人员供养服务设施全覆盖。特别是西宁市今年 5 月份被国务院办公厅评为"落实有关重大政策措施真抓实干成效明显"10 个地市之一。三是养老服务改革试点成效明显。积极推进国家级居家和社区养老服务改革试点项目和省级政府购买养老服务试点项目，每年为全省近 10 万名 60 岁以上经济困难老年人和80岁以上社会老年人提供基本居家养老服务，实现了城乡统筹的政府购买居家养老服务全覆盖。西宁市建立五级助餐送餐配餐服务网络体系，着力解决老年群体"一碗饭"问题。2021年，习近平总书记来青考察时，在文亭巷社区对西宁"爱老幸福食堂"给予充分肯定，相关经验在全国推广。海南州贵南县通过多方联动、"五助"保障、整合资源方式，探索农村助餐服务可持续发展的有效途径，满足农村老年人就近就餐需求。四是养老服务普惠程度不断提高。在全国率先建立覆盖全省城乡老年人的意外伤害保险补贴制度，全省老年人意外伤害保险参保人数突破50万人，60岁以上老年人参保率达到69.53%，有效化解了老年人意外风险，保障了老年人生活质量。不断完善高龄津贴制度，每年为35万名70岁以上老年人发放高龄津贴4.2亿元，是全国高龄补贴制度覆盖最广、受益老年人比例最高的省份之一。
我省养老服务工作之所以能够取得明显成效，根本在于习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指引，在于党中央对青海工作的支持厚爱，在于省委、省政府的坚强领导。实践证明，只有坚持党的领导，才能确保我省养老事业始终朝着正确的发展方向，才能确保党的惠民政策落地落实，让人民群众始终听党话、感党恩、跟党走；只有心里时时刻刻装着老年人，为老年人着想，为老年人分忧，不断解决老年人反映最强烈的问题，才能推动养老服务事业可持续发展；只有增强系统观念，加强区域协调互动，积极构建区域联动、城乡统筹、优势发挥的养老服务发展新格局，才能推动养老服务融合发展；只有坚持自我革新、自我完善，聚焦我省老龄化特征，不断创新思路举措，积极探索养老服务新模式，才能有效破除障碍、激发活力，推动养老服务事业稳步向好发展。
二、面临的挑战和机遇
现阶段我省养老服务总体尚处在"保基本、兜底线"的较低层次，随着全省经济社会向着高质量发展不断迈进，各族人民群众对美好生活的向往日益增强，养老服务专业化、多样化、多层次的需求将持续提高，实现"让每一位老人都能生活得安心、静心、舒心，都能健康长寿、安享幸福晚年"的愿景还面临不少困难挑战。主要表现为"三缺、三低、三不足"。
"三缺"即：缺法规体系。我省涉老地方性法规目前只有《青海省老年人权益保障条例》一部，且出台至今已有21 年未进行修订完善，现有部分老年人关联性法律法规条款滞后，同时，缺少养老服务领域专门的地方性法规，在与时俱进推动养老服务法规体系建设方面尚有差距。缺行业标准。我省养老服务标准化建设起步晚，目前只有省级层面成立了养老服务标准化技术委员会，各市州、县均未建立此类技术组织，全省专门涉及养老服务标准只有 2014 年制定发布的《社区老年人日间照料服务规范》，不能满足目前养老服务的新变化新要求。缺力量统筹。养老服务体系建设涉及多个部门单位，需要由省至社区（村）五个层面共同推进落实。我省虽建立了省、市州层面的老龄工作委员会和养老服务联席会议协调机制，但两个议事协调机构职能交叉重叠，统筹谋划、一体推进的养老服务工作机制有待健全。
"三低"即：专业性低。养老机构大多存在从业人员偏少、年龄偏大、文化程度偏低、薪酬待遇偏低、专业技能缺乏等系列问题，养老服务队伍的专业化水平不高，社会对养老服务职业的认同感比较低，许多人不愿从事养老服务职业。省内各类高等院校养老护理学科专业建设不足，技术技能人才培养的数量质量均有待提高。适配性低。部分地区、职能部门对规划建设或新建居住小区底数掌握不清，影响了养老服务设施的跟进布局。有的社区选择边角地或拼凑零星地充数应付，实际上难以使用。牧区养老机构普遍反映缺少供氧、阳光暖棚等符合高原需求的基本设施设备。耦合性低。据调查统计，全省养老机构内设医院或医务室的只有17家，占比18.5%；乡镇敬老院和卫生院临近设置的不到30%；社区养老服务设施与社区卫生服务中心一体或邻近设置的占比为 29%,"医疗十养老"尚未实现物理空间上的真正融合，满足老人"医养"深度融合需要的医养机构不足。
"三不足"即：资金保障不足。中央和省级财政对养老服务基础设施建设有相应的资金支持，但专项用于服务运行的资金较少，特别是农村养老设施资金保障不足、短板明显。同时，由于各级地方财力有限，对居家养老服务投入不足，大部分老年人自身无购买养老服务的能力，仅靠省级财政每年补助，远无法满足居家养老刚性服务支出需求。设施覆盖不足。我省虽实现了县级行政区域养老机构全覆盖，但街道（乡镇）、村（社区）养老服务设施短板依然突出。全省城市社区养老服务设施覆盖率为45%，比全国平均水平低25%；城市街道老服务设施覆盖率为48%，比国家"十四五"规划要求低12%；农村养老服务设施覆盖率为34%，低于全国 50％的平均水平。服务水平不足。全省 70岁以上高龄老年人中 80％以上失能、半失能。现有养老服务机构大多数设施简陋，护理医疗类养老床位少，专业服务能力不强，床位使用率仅有 36.43%，失能、半失能老年人的服务需求未得到有效保障。相关从业人员谈到，照料失能老人需要特殊护理技能，普通养老机构、一般人员往往难以胜任。
上述问题具有一定的普遍性、代表性，有的还是长期积累下来的，需要认真加以研究、妥善予以解决。同时，我们也要看到，全省老龄化还有不同于全国和周边省区的一些趋势与特征，老年人口基数相对较小，截止 2022 年底，全省60岁及以上老年人口83万，位列全国倒数第二，人口老龄化率13.95%，比全国平均19.8％低5.9个百分点，位列倒数第三，意味着我省社保负担会相对较低，人口红利会相对更高，这些是维持经济社会向好局面，推动养老服务高质量发展的有利因素。我省多民族共居、多宗教并存、多文化交融，呈现出多样性敬老孝老文化，各民族更加注重家庭养老功能和亲属邻里互助，传承的优秀养老文化是落实国家养老政策的有效载体。总的来看，全省养老服务发展仍然处于重要战略机遇期、窗口期，具有多方面的优势和条件，需要我们进一步辩证把握机遇与挑战的关系，统筹谋划和推进全省养老事业发展各项工作。一是养老服务事业发展的蓝图更加清晰。新时代十年，习近平总书记先后就青海工作、养老工作作出一系列重要讲话和指示批示，党的二十大顺应人民对高品质生活的期待，聚焦促进全体人民共同富裕，强调实施积极应对人口老龄化国家战略。省第十四次党代会把健全养老服务体系作为加快建设人民幸福的现代化新青海的重要内容，作出系统部署。今年 3 月，民政部唐登杰部长与吴晓军省长座谈时，提出支持我省打造高原特色养老服务的"青海样板"。为我们绘就了全省养老服务事业发展的美好蓝图。二是养老服务事业发展的环境更加有利。党的十八大以来，我国聚焦老年群体急难愁盼问题，有效满足老年人多层次、多样化养老服务需求，中国特色养老服务体系加快构建，养老服务的可及性、便利化不断提升，为营造更加便利、舒心的养老环境奠定了坚实基础。今年 5月，陈刚书记在调研民政工作时指出，要以力争上游的精神状态推动民政各项工作走在前列，为我们做好养老服务工作坚定了信心、鼓舞了干劲。近年来，全省各级党委、政府坚持将做好养老服务工作作为"民生实事工程"重要内容，更多养老服务项目纳入经济社会发展"总盘子"，促进养老服务发展环境不断优化。三是养老服务事业发展的空间更加广阔。全省老年人个性化、多样化、品质化的服务需求正在快速增长，特别是"60后"老年人消费观念不断转变，消费意愿和支付能力明显增,"银发经济"将为养老服务事业和产业发展带来巨大潜力。可以预见，智能化技术的发展与普及程度将越来越高，智慧养老会逐渐成为市场关注的重点，"互联网十养老服务"的推广普及必将推动养老服务工作迈上新台阶。随着我省发展水平的不断提高和全社会对老龄问题的持续关注，将有越来越多的社会组织、企业等力量参与公共养老服务体系建设，为我省养老服务事业发展提供内生动力。四是养老服务事业发展的基础更加坚实。随着乡村振兴战略的全面深入实施，全省农村牧区建设力度不断加大，为整合农牧区养老服务发展资源、加快补齐农牧区养老服务短板、繁荣农牧区养老服务发展提供有利契机。我省以县城为重要载体的城镇化建设步伐不断加快，公共服务供给能力进一步提升，社会发展领域对外开放持续加力，将为老龄事业和养老服务发展提供新的支撑、新的机遇。
（来源：中共青海省委政策研究室 工作研究参考 第10期（总第41期））
三、打造高原特色养老服务青海样板的思路和打算
当前和今后一个时期，是六个现代化新青海建设的重要时期，也是奋力推动全省养老服务高质量发展、打造高原特色养老服务青海样板的关键时期。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大战略部署，深入学习贯彻习近平总书记关于青海工作、养老工作的重要指示批示精神，认真践行以人民为中心的发展思想，坚定落实积极应对人口老龄化国家战略，坚持尽力而为、量力而行，坚持蹄疾步稳、有序推进，努力推动老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐上取得新进展、新成效。
一是增强养老服务发展要素支撑体系。建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、民政部门组织协调、相关部门分工负责的养老服务工作机制，加强对养老服务事业发展的组织实施、协调督导，将基本养老服务体系建设主要指标纳入当地经济社会发展规划，纳入重要议事日程和目标责任考核内容。加快修订《青海省老年人权益保障条例》，制定出台《青海省养老服务条例》，细化优化配套政策，健全养老服务法规政策体系。将养老服务资金和工作经费纳入地方政府财政预算，加大对养老服务重点领域和重点项目的扶持，福彩公益金用于养老服务的比例不低于55%。
二是推动社区居家养老服务有效覆盖。有效整合利用闲置资源，多途径完善社区养老服务设施配套，重点打造一批集日托、上门服务、医养结合、养老顾问等功能于一体的综合养老服务设施，持续巩固社区居家养老基础性地位。实施老年人能力综合评估，精准识别养老服务需求，有针对性提供个性化、高质量的社区居家养老服务。鼓励支持社区配备康复辅助器材等养老服务设施，促进基本养老服务供需衔接精准高效。关心关注空巢、留守、失能、计划生育特殊家庭困难老年人，推动各项优质服务资源向特殊老年人群体的身边、家边和周边聚集，确保社区居家养老有人抓、有人管。特别是到2025 年，全面建立社区居家探访制度，失能老人均有效得到社区帮扶，特殊困难老年人月探访率达到100%。
三是促进机构养老服务提质增效。加强公办养老机构建设，加大存量公办养老服务设施改造，提升失能老年人照护服务，增设失智老年人护理专区，推动机构设施优化升级，继续做好阳光暖棚和安全设施改造提升项目，科学配置制氧机等符合高原民族特点的设施设备，加强公办养老机构应急能力建设，更好发挥公办养老机构兜底线保基本作用。全面放开养老服务市场，引导和支持社会组织和民间资本举办养老机构，推动各类市场主体围绕多样化养老服务实现共赢。坚持以人口规模、自然条件、宜居环境为依据，动态优化调整全省养老机构布局，推动"机构跟着老人走"。到 2025 年县级特困供养服务设施建有率达到 100%，社区居家养老服务设施覆盖率达到 100%，养老机构护理型床位占比不低于60%，乡镇街道养老服务设施覆盖率达到40%。
四是补齐农牧区养老服务短板弱项。推动养老服务发展与乡村振兴有效衔接，围绕农牧区老年人刚性需求，积极培育农牧区为老服务社会组织，强化农牧区老年人社会支持体系建设，健全县乡村相衔接的三级养老服务网络。支持发展农牧区互助养老设施，改造提升幸福院、敬老院等现有养老服务设施，提高农牧区养老设施利用率，满足农牧区老年人养老"离家不离村"需求。依托农牧区优势资源，探索发展乡村养老、城乡互助养老等新型养老模式。鼓励进城务工人员回乡创业，参与、培育和发展农牧区养老服务，支持村集体经济面向周围中小城市发展特色养老服务。
五是推进养老服务人才增量提质。建立护理人才激励制度，完善养老护理员薪酬待遇政策。强化工资收入分配的技能价值激励导向，促进养老护理员工资合理增长。对符合条件的养老护理员按规定给予职业技能评价补贴。加快建设养老服务从业人员实训基地，强化护理员技能提升，提高养老产业与教育培训机构融合水平。精准开展掌握本地区民族语言的少数民族养老服务人员职业技能培训工作。着力扩大养老机构、社区养老服务公益性岗位数量，推动城镇和农村养老服务需求与富余劳动力供给有效对接，加快脱贫地区农村劳动力向养老服务人员有效转移，稳定和扩大养老服务岗位数量、人才规模。
六是提升医养服务结合水平。推动医疗卫生机构、养老机构以多种形式开展合作，提供多样化、多层次的医养结合服务。探索省养老服务中心与省福利慈善医院建立医养联合体的有效路径，发挥省级示范带动作用。鼓励执业医师到养老机构多点服务，增强基层医疗卫生机构居家上门服务能力，做实做细家庭医生签约服务，支持有条件的医疗卫生机构提供家庭病床、上门巡诊等居家医疗服务。推动社区卫生服务机构与社区养老服务设施，乡镇卫生院与敬老院，村卫生室与互助幸福院统筹规划、毗邻建设，系统性提升医养结合服务水平，更好满足老年人就近便利就医需求。
（来源：中共青海省委政策研究室 工作研究参考 第10期（总第41期））
