调研论文

青海省“民族地区适度普惠儿童福利工作创新”课题研究

时间:2016-03-12   来源:办公室   浏览次数:8119
  儿童是祖国在未来,党中央、国务院历来高度重视儿童福利事业发展,给予孤儿等特殊困境儿童特别的关怀。党的十八届三中全会《决定》提出“健全困境儿童分类保障制度”,国务院颁布的......


序言


  儿童是祖国在未来,党中央、国务院历来高度重视儿童福利事业发展,给予孤儿等特殊困境儿童特别的关怀。党的十八届三中全会《决定》提出“健全困境儿童分类保障制度”,国务院颁布的《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》(国发〔2011〕24号)提出“扩大儿童福利范围,建立和完善适度普惠的儿童福利体系”的目标。建立和完善适度普惠型儿童福利体系,是落实以人为本执政理念、维护儿童基本权益、促进儿童全面发展的重要举措,是着眼国家未来长远发展、储备优秀人才资源的迫切需要,是完善我国社会福利制度体系、促进社会公平正义的内在要求。
  根据青海省政府与民政部共同签署的《共同推进青海三江源国家生态保护综合试验区民政事业加快发展合作协议》(以下简称“部省协议”),2013年底,民政部下发了《关于印发部省(市)合作重点课题的通知》,确定了我省“民族地区适度普惠儿童福利工作创新”重点课题。2014年3月起,青海省民政厅展开了“民族地区适度普惠儿童福利工作创新”课题研究工作。课题研究以儿童利益最大化为宗旨,立足青海实际、加大创新力度、鼓励先行先试、及时总结推广,加快建立健全与我省经济社会发展状况相适应、与儿童发展需要相匹配、与社会福利制度相衔接的适度普惠型儿童福利制度,建立完善未成年人社会保护体系,努力推动全省儿童福利事业协调、健康和全面发展。

  一、我省儿童福利事业发展现状
  青海省地处祖国的西部,青藏高原东北部,总面积72万平方公里,占全国总面积的十三分之一,仅次于新疆、西藏、内蒙三个自治区,排全国第四位。全省平均海拔3000米以上,下辖2个地级市、6个民族自治州,总人口577.8万人。全省儿童总人数为141.9万人,其中孤儿1.6万人,困境儿童2.8万人。
  近年来,省委、省政府高度重视儿童福利事业,认真贯彻落实中央决策,积极采取措施,坚持从青海实际出发,量力而行,尽力而为,推动我省儿童福利事业快速发展。
  (一)建立健全孤儿保障制度,保障孤儿基本生活 
  2010年,国务院办公厅下发了《关于加强孤儿保障工作的意见》,明确提出建立健全与我国经济社会发展水平相适应的孤儿保障制度。这是我国儿童福利事业发展史上的一个里程碑,标志着我国孤儿保障工作从此走向了规范化、标准化和制度化的轨道。我省于2011年5月制定了《青海省关于加强孤儿保障工作的实施意见》,对全省孤儿的基本生活、医疗康复、教育、住房和成年后就业做出了制度性安排,规定从2010年1月起,通过中央专项补助资金和省内各级财政配套资金,对机构集中供养孤儿每人每月发放1000元基本生活费,散居孤儿每人每月发放600元,同时,还对事实上无人抚养未成年人每人每月发放150元的生活补助。
  (二)加强儿童福利机构建设,提高集中供养能力
  2006年开始,我省实施了民政部“儿童福利机构建设蓝天计划”。完成海西州、海南州等6所儿童福利院的新建和西宁市儿童福利院的改扩建任务;积极开展玉树灾后儿童福利设施建设工作,建成后将实现玉树州县儿童福利机构的全覆盖;截至目前,投入资金总计2亿元,共建有15所儿童福利机构,床位达到2600张,其中已投入运营的有7所。实施了《“十一五”流浪未成年人救助保护体系建设规划》,新建了西宁市、海东地区、海南州、海西州四所流浪未成年人救助保护中心,组织开展了“流浪儿童早日返回家园”的集中救助行动。同时,利用福利彩票公益金开展了儿童福利院内部设施配置、特殊教育、脑瘫康复和孤儿就业培训等工作,初步形成了以各类儿童福利和救助保护机构为基础、以专项困境儿童救助活动为平台的全省儿童福利和流浪儿童救助保护体系。
  (三)积极争取项目筹措资金,构建儿童救助体系
  2004年起,我省实施了“民政部残疾孤儿手术康复明天计划”,全省先后组织孤残贫困儿童入院4408例,完成各类康复手术4236例,手术成功率100%,总有效率94%,累计投入救助资金6600多万元,“明天计划”惠及农牧区贫困家庭的残疾儿童,得到了社会的广泛赞誉。在此基础上,进一步健全和完善残疾儿童手术康复的长效机制,2008年起,先后启动了“救助孤贫先心病儿童活动”、“贫困家庭唇腭裂儿童手术康复计划”和“贫困家庭疝气儿童救助项目”,先后对1050名先天性心脏病儿童、310名唇腭裂儿童和8000余名疝气儿童进行了康复手术和医疗救助。这些救助活动突破了以往传统的儿童福利救助范围,明显地具备了适度普惠型儿童福利制度的特征,取得了显著的社会效益。实施了中国儿童少年基金会的“孤儿保障大行动”项目,每年为我省1.6万名孤儿和贫困家庭儿童购买商业保险,发放了“爱心保险卡”,这项工作的开展为我省儿童的大病医疗救助带来全新的保障机制。积极引进国家级公益慈善组织开展的“授渔计划”“适龄孤儿职业技能培训”“高等教育助学工程”等助学项目,全省每年安排近200名适龄孤儿和贫困家庭儿童免费就读,为孤儿提供了宝贵的学习和就业机会,同时为他们走向社会打下了良好基础。

  二、我省儿童福利事业存在的困难和问题
  由于我省经济总量小,财政收入少,客观上造成了儿童福利事业发展相对滞后的状况。
  (一)儿童福利保障覆盖面小
  我省贫困面大,孤儿和困境儿童人数众多。在2011年,制定《青海省关于加强孤儿保障工作的实施意见》时,全省孤儿人数为16881人(见附表1)【点击下载查看】,事实上无人抚养未成年人为35989人(见附表2)【点击下载查看】。根据《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》,我省对孤儿实施了应保尽保,按照社会散居孤儿每人每月600元,机构供养孤儿每人每月1000元的标准,发放基本生活费。对于事实上无人抚养未成年人,宥于我省财政能力,仅对其中7751名(覆盖面为21%)发放了生活补助金,发放标准为每人每月150元,2011年至2014年底,未进行扩面,也未提高保障标准。
  (二)儿童福利机构运营困难
  2006年起,我省抓住民政部在全国范围内实施“蓝天计划”的历史机遇,建设我省州市级儿童福利机构,项目覆盖我省全部8个市、州。2010年玉树地震发生后,我省利用灾后重建资金,在玉树州及其辖区的6个县全面建设了儿童福利机构。然而,截至目前,全省运营的儿童福利机构仅有西宁市、黄南州、海西州、果洛州、海南州、玉树州及大通县7个儿童福利院。已运营的7家儿童福利机构都或多或少存在以下困难:机构编制难以落实,人员编制数量少,运营经费难以保障,儿童护理员从业人员缺失。其余几家儿童福利机构大多都因机构和人员编制无法解决而未能开院运营。
  以我省首家儿童福利院——西宁市儿童福利院为例:西宁市儿童福利院成立于1998年,建院初期职工12名,院童26名,目前在院儿童150名,均为弃婴,重病重残儿童,护理任务较重。然而与繁重的护理任务形成先民对比的是:全院职工99名,其中在编人员仅为14名,占职工总数的14%,其余全部为临时聘用人员。西宁市财政每年为西宁市儿童福利院拨付运营经费40万元,另外,按每人每月1600元标准,拨付74名临时聘用职工的人员工资,各项经费特别紧张,护理人员流失严重,运营存在诸多困难。
  (三)儿童福利机构专业化水平低
  我省儿童福利机构中收住的孤儿90%以上为身体健全、具有生活自理能力的学龄儿童,拥有收养弃婴和残疾儿童能力的只有西宁市儿童福利院。已运营的儿童福利机构中,持孤残儿童护理员初级证书的人数仅为54人,占全部职工的20%左右。儿童福利机构的整体专业化水平偏低。为提高我省儿童福利机构孤残儿童养护水平,加快建设专业化、职业化的孤残儿童护理员队伍,2012年,按照民政部的工作要求,我省建立了孤残儿童护理员培训基地和鉴定站,对全省儿童福利院及社会福利院儿童部孤残儿童护理人员、相关从业人员及业务骨干进行初级职业技能培训,截至目前,来共培训65人次。除此之外,我省积极派员参加民政部组织的孤残儿童护理员培训及脑瘫、特教等各类专业培训。
  (四)儿童福利服务体系有待健全
  截至2014年,我省尚未建立由教育、财政、人社、卫生计生、团委、妇联、残联等相关部门单位组成的部门联动机制,也没有健全的儿童福利服务体系,对孤儿和困境儿童没有及时的发现和监控,更谈不上及时保障和救助。
  儿童福利事业涉及到孤儿和困境儿童的基本生活、医疗康复、教育、住房、就业等各个方面,需要一个由政府主导、部门协同、社会参与的,健全和完善的儿童福利服务体系,仅仅依靠民政部门单方面的工作远远不够。我省的儿童福利事业仅止步于依申请救助,即必须经由孤儿和困境儿童的监护人依法提出申请,经民政部门审核符合条件时方可进行保障和救助,是一种被动的救助,而非主动的福利。

  三、适度普惠儿童福利工作创新的总体思路
  为进一步推动我省儿童福利事业发展,并同步做好“民族地区适度普惠型儿童福利工作创新”重点课题研究,2014年,我省在乐都区、贵南县、治多县开展适度普惠型儿童福利制度建设试点和未成年人社会保护试点工作。
  (一)适度普惠儿童福利工作创新的指导思想
  认真贯彻党的十八届三中全会关于“健全困境儿童分类保障制度”的精神,落实《中华人民共和国未成年人保护法》和国务院《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》(国发〔2011〕24号)等法律法规和政策措施,以儿童利益最大化为宗旨,立足青海实际、加大创新力度、鼓励先行先试、及时总结推广,加快建立健全与我省经济社会发展状况相适应、与儿童发展需要相匹配、与社会福利制度相衔接的适度普惠型儿童福利制度,建立完善未成年人社会保护体系,努力推动全省儿童福利事业协调、健康和全面发展。
  (二)适度普惠儿童福利工作创新的基本原则
  一是坚持困境儿童优先。在制定政策规划、提供福利服务等方面,优先考虑困境儿童的利益和需求。二是坚持分层推进、分类保障。结合各地实际,逐步扩大儿童保障范围,根据不同儿童群体需求,重点对困境儿童给予分类保障。三是坚持福利制度和福利服务并重。既高度重视儿童福利制度的建设和完善,建立惠及不同类型儿童的补助制度,又切实加强服务机构的布局和建设,努力为儿童提供专业化的服务。四是坚持政府主导、社会参与。既充分发挥政府相关部门作用,切实履行政府保护儿童权益的职责,又广泛动员社会组织,形成儿童福利服务社会化的生动局面。
  (三)适度普惠儿童福利工作创新的主要目标
  通过课题研究和试点工作,结合我省各地经济发展状况、孤儿和困境儿童的基本情况,进一步完善以家庭养育为基础、机构养育为支撑、社会参与为辅助的孤儿基本生活保障制度,加快与当地经济社会发展水平相一致、统筹城乡的困境儿童分类保障制度创新,建立健全政府主导、部门协同、社会参与的孤儿和困境儿童服务体系,推动我省儿童福利由补缺型向适度普惠型转变。

  四、适度普惠儿童福利工作创新的主要工作任务
  “适度普惠”儿童福利制度,是指建立与我省经济社会发展状况相适应、与儿童发展需要相匹配、与社会福利制度相衔接,最终惠及全体儿童、保障适度的儿童福利制度。我省适度普惠儿童福利制度的主要从以下七个方面着手开展工作:
  (一)进一步完善孤儿基本生活保障制度
  探索建立孤儿基本生活保障标准自然增长机制,有效保障孤儿成长的基本需要。建立孤儿基本生活费使用情况监督检查长效机制,确保孤儿基本生活费的有效使用,并进一步推进孤儿基本生活保障与医疗康复、教育、住房、就业等保障体系相衔接。积极探索孤儿集中养育和分散供养的有效方式,努力促进孤儿回归家庭和社会,提高自立能力。
  (二)建立完善困境儿童基本生活补助制度
  困境儿童是指除孤儿之外其他因个人生理原因和家庭原因处于生活困难境地的18岁以下未成年人。根据我省实际,主要补助以下困境或困境家庭儿童:1、重残儿童。指持有第二代《中华人民共和国残疾人证》,残疾等级为一级、二级的未成年的残疾人;2、重病儿童。指罹患《关于青海省城乡居民重特大疾病医疗保障办法(试行)的通知》(青政办〔2012〕87号)中规定的21种重特大疾病且未愈的未成年人;3、困境家庭儿童。因以下情形使家庭遇到困难和问题,导致父母双方不能完全履行抚养和监护责任的儿童:一是父母一方重残、重病或服刑,另一方也重残、重病或服刑的;二是父母一方死亡或失踪,另一方重残、重病或服刑的;三是父母一方死亡或失踪,另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护责任的儿童;4、流浪儿童。指脱离监护人有效监护,在街头流浪或依靠乞讨、捡拾等方式维持生活的未成年人。
  要求全省各地要建立困境儿童基本生活补助制度。对于重残、重病、困境家庭儿童,省级财政按照每人每月120元的标准予以补助,各地可依据地方财力适当提高补助标准,建立动态管理和自然增长机制。对流浪儿童根据《青海省人民政府办公厅关于进一步做好流浪未成年人救助保护工作的实施意见》规定给予生活、医疗救助、教育矫治和临时安置等专项救助。
  (三)建立完善儿童福利服务工作体系
  各地区民政部门要积极协调教育、财政、人社、卫生计生、团委、妇联、残联等相关部门单位,建立儿童福利和儿童社会保护工作协调机制。2014年起,州县级民政部门要依托儿童福利院或综合性社会福利院全面建立健全儿童福利(社会保护)指导中心;街道和乡镇要设立儿童福利(社会保护)服务工作站;社区和村要设儿童福利(社会保护)督导员,形成多层次的儿童福利(社会保护)服务工作体系。探索以政府购买服务的方式,培育和支持儿童福利社会组织发展,广泛动员专业化的社会组织参与儿童福利服务,为有需求的儿童及其家庭提供教育辅导、心理疏导、监护指导、政策咨询、能力培训、帮扶转介,定期探访儿童等服务。
  (四)规范提高孤儿和困境儿童服务水平
  开展儿童养育机构和儿童社会组织评估工作,推进儿童福利服务标准化、专业化、规范化建设。已投入运营的各级儿童福利机构和未成年人救助保护机构,要制定规范化的机构建设方案,并积极推进工作。建立孤儿和困境儿童养育、医疗、康复、教育、住房、就业等方面的跟踪调查机制,并建立信息档案,实行分类管理、重点监督,确保儿童福利制度落到实处。完善儿童福利信息系统,实现动态管理,推进服务规范化。
  (五)拓展残疾孤儿手术康复“明天计划”实施范围
  继续实施残疾孤儿手术康复“明天计划”,探索将“明天计划”覆盖到贫困家庭病残儿童。试点县区应根据《青海省实施贫困家庭残疾儿童康复手术“明天计划”实施方案》,以孤儿和困境儿童为主要对象,充分利用现有国家医疗保障政策,广泛动员社会力量和整合儿童医疗资源,每年实施一定数量的明天计划康复手术,促进孤儿和困境儿童健康成长。
  (六)推进儿童福利机构建设
  各地要立足实际,认真实施儿童福利基础设施建设相关规划,整合利用各类资源,统筹儿童福利院、流浪未成年人救助保护中心项目建设,建设示范型儿童福利机构。发挥好公办儿童福利机构的骨干作用,依法推进社会力量举办的儿童福利机构规范发展。公办儿童福利机构要积极拓展儿童福利服务范围,主动面向社区开展特殊儿童教育、残疾儿童医疗康复、特殊儿童养护等工作。要探索提高孤残儿童护理员待遇水平,加强职业培训和技能鉴定工作,加快人才队伍建设。以国家相关政策法规为指引,依法规范和严格管理个人和社会组织集中养育孤儿、弃婴的行为。
  (七)开展未成年人社会保护试点工作
  坚持从源头抓起,加强家庭监护、学校监护和社会监护工作,增强未成年人思想教育和心理健康指导,及时救助保护困境未成年人。试点县区要结合适度普惠型儿童福利制度试点工作,充分利用儿童福利服务工作体系,积极开展困境未成年人家庭监护服务和监督工作,细化家庭干预监护程序,建立行政干预和司法裁判相衔接的机制。拓展延伸未成年人救助保护机构功能作用,努力形成以发现报告、调查评估、分类干预、部门联动、社会参与机制为基本框架,以未成年人监护权转移实践为关键环节的新型未成年人社会保护制度。

  五、适度普惠儿童福利试点工作进展情况
  (一)高度重视,成立课题研究领导小组
  为推进部省合作重点课题研究,2014年3月份,省民政厅成立了由省厅牵头、各市州民政局主要负责人担任成员、相关儿童福利机构负责人参加的课题研究领导小组,并在厅社会福利和慈善事业促进处设立了课题组。2014年年初,课题组先后组织召开了两次集中研讨培训会,统一了课题研究方向,初步确定了我省民族地区适度普惠儿童福利工作的现状和问题、总体思路、主要工作任务、工作创新等方面的内容。
  (二)制定方案,有序推进全省试点工作
  为推进课题研究工作有序开展,2014年6月,省民政厅下发了《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设和未成年人社会保护试点工作的通知》(青民发〔2014〕125号),明确提出了我省适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的主要任务。各试点县人民政府批准了各县的试点工作方案,进一步明确了开展试点工作的目标任务和保障措施。其他各州市也在认真开展以困境儿童为主要内容的数据统计调查,稳步推进适度普惠儿童福利工作创新。
  (三)实地调研,摸清困境儿童基本数据
  为推进我省适度普惠型儿童福利制度试点建设,省厅课题研究领导小组多次深入三个试点县区和其他相关地区进行实地调研,了解工作进展情况和存在的困难,及时指导各地的工作,认真解决困难和问题。2014年9月份,民政部社会福利和慈善事业促进司领导赴青海专题指导课题研究工作,召开座谈会并深入基层实地调研,指导我省适度普惠型儿童福利制度试点建设及课题研究。根据《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设和未成年人社会保护试点工作的通知》对困境儿童的最新界定,在全省各地充分筛查的基础上,最终确定我省困境儿童人数为28407人(详见附表3)【点击下载查看】。
   (四)争取资金,发放困境儿童生活补贴
  在掌握我省困境儿童基本数据后,我厅积极与省级财政部门衔接,建议于2015年开始,为省内困境儿童发放基本生活补贴,发放标准为每人每月150元,按照省级财政与州县财政8:2的比例测算,需省级财政补助资金4090万元,州县财政配套1023万元。几经协商,我省财政部门同意按照我厅方案。2015年全年,为我省28407名困境儿童发放基本生活补贴资金5113万元,在全省建立起困境儿童基本生活补贴制度。
   (五)加快推进,建立儿童福利服务体系
  为加快建立健全覆盖城乡的儿童福利服务和社会保护体系,我厅联合省妇儿工委制定下发了《关于在全省建立儿童福利服务和社会保护工作体系的通知》(青民发〔2014〕228号),要求全省各地依托现有的儿童福利机构,全面建立起四级儿童福利服务和社会保护工作体系,明确各级儿童福利指导中心和服务站的工作职责,培训一批儿童福利督导员,使其在儿童工作创新中发挥作用,为加快在全省推进适度普惠型儿童福利工作创新提供有力保障。

  六、取得的主要成果
  (一)实现省内困境儿童保障全覆盖
  经过积极实践,我省将原有的“事实上无人抚养儿童”概念成功转换为“困境儿童”概念并为各政府部门和社会各界广泛接受,并最终在2015年,确定将重病儿童、重残儿童和困境家庭儿童等三类困境儿童纳入财政保障范围,使我省困境儿童保障人数由原有的7751人扩大到2.8万人,保障面扩大近四倍,从而有效保障了省内全部困境儿童的基本生活。
  (二)实现省内儿童福利服务体系全覆盖
  2014至2015年,我省依托现有的儿童福利机构,在全国率先全面建立起上下联动、覆盖城乡的四级儿童福利服务和未成年人社会保护服务体系,从而实现了对孤儿和困境儿童的早发现、早救助和早保障,实现了未成年人社会保护和儿童福利服务两项工作的有效衔接。
  (三)建立困境儿童福利财政资金保障机制
  2015年,我省省级财政将2.8万名困境儿童基本生活补贴资金纳入财政预算,并以省对下转移支付形式直接下拨至基层财政部门,建立了强有力的资金保障机制,充分保障了我省困境儿童福利保障政策的全面落实。

  七、今后的工作打算
  (一)建立困境儿童福利保障制度
  2014至2015两年间,在开展适度普惠儿童福利试点建设过程中,基于我省的实际情况,我们探索性的提出了困境儿童的基本概念,并在全省范围内对困境儿童发放了基本生活补贴。但我省确定的困境儿童,相对于《国务院关于加强困境儿童福利保障工作意见(代拟稿)》中的相关概念有所不同。下一步,我们将结合国务院文件精神,进一步研究确定我省困境儿童的范畴及补贴方式,尽快制定既符合国务院文件又贴近我省实际的《青海省困境儿童福利保障工作实施意见》。
  (二)进一步健全完善儿童福利服务体系
  结合新出台《青海省困境儿童福利保障工作实施意见》,进一步健全完善我省儿童福利服务体系,以儿童利益最大化为宗旨,进一步丰富完善服务内容,挖掘整合社会资源,培育发展服务人才队伍,加快建立健全与我省经济社会发展状况相适应、与儿童发展需要相匹配、覆盖城乡和上下联动的儿童福利服务和未成年人社会保护工作体系,推进全省适度普惠型儿童福利事业健康发展。
  (三)加快推进儿童福利工作创新
  研究提出“贫困家庭具有手术适应症的残疾儿童康复手术(明天计划)”实施方案,先行先试,推进我省明天计划手术康复工作。继续做好“儿童福利院建设蓝天计划”(二期)的规划工作和项目实施工作,培育和支持儿童社会组织发展,探索儿童福利机构有效的运营模式。积极探索政府购买儿童福利相关工作。


 



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