理论研讨

社会福利社会化迎接老年人社会福利需求变化的挑战

时间:2008-01-21   来源:民政部政策研究中心   浏览次数:9148
  文章将社会福利社会化其置于人口老龄化背景下,与老年人社会福利需求变迁相结合,通过对老年人社会福利需求变迁、社会福利社会化政策演进的考察,得出以社会福利社会化来以提高老年人社会福利的“有效需求”。
  摘要:文章将社会福利社会化其置于人口老龄化背景下,与老年人社会福利需求变迁相结合,通过对老年人社会福利需求变迁、社会福利社会化政策演进的考察,得出以社会福利社会化来以提高老年人社会福利的“有效需求”,满足老年人社会福利需求的日益增长和多样化要求。

  关键词:社会福利 社会化 老年人 需求

  一、问题的提出

  当前,国际人口组织和欧美大多数发达国家的人口学者把65岁作为人口老龄化的起始年龄,把 65 岁以上人口占总人口 7%作为衡量老年型国家或地区的标准。(邵国栋,宏观经济管理,2007)按照这样的规定,中国在世纪之交就迈入老年型国家行列,随着时间的推移,人口老龄化水平不断提高且发展迅猛。中国65岁及以上人口占总人口的比重2000年为6.96%,2005年为7.69%,据王金营教授的预测,2010年该比重将上升为8.54%,2020、2030、2040的数字分别为11.82%、15.69%、20.73%。人口老龄化使得具有普遍性特征的老年风险放大,老年社会福利需求发生变迁。如何调适现有的社会福利制度?如何使其能够满足老年人社会福利的需求?社会福利社会化作为政府对以往过分依赖政府提供的旧社会福利制度的改革的“唯一正确的道路”,必将对社会福利事业由补缺型向适度普惠型的转变起到很大的推动作用(窦玉沛,社会保障研究,2006),故其逐渐成为理论界研究焦点。围绕着社会福利社会化的目标、途径、必要性和可行性等,已有的文献已作了很多有益探索(周良才,2006;张秀兰,2006),但将其置于人口老龄化背景下,与老年人社会福利需求变迁结合起来作系统研究还依然缺如。基于此,本文通过对老年人社会福利需求变迁、社会福利社会化政策演进的考察,得出以社会福利社会化来以提高老年人社会福利的“有效需求”,满足老年人社会福利需求的日益增长和多样化要求。

  二、老年人社会福利需求的变迁

  新中国成立以来的5次人口普查,人口老龄化及其相伴的老年赡养比、家庭规模的变化清晰地勾勒出中国人口老龄化带来的社会变迁。数字表象下体现了社会结构的深层次变化,其形成的张力必将对中国社会福利需求产生巨大影响。(黄黎若莲等,社会保障制度,2007)

  (一)老年赡养比增加与老年人社会福利需求增长并存

  随着中国人口结构向老龄化转型,老年赡养比呈现出明显的递增趋势。1953年,老年赡养比为7.44,也就是说每100个劳动年龄人口供养将近7个65岁以上老人,1953-2000年,基本上每100个劳动年龄人口供养的65岁以上老人数目在增加,但增幅并不明显。赡养压力在2010年出现转折,2010年,需要由8个劳动年龄人口来共同负担1个65+老人,2010-2050年,赡养压力显著增大,且将维持在高位运行。2040-2050年,届时不足3个劳动年龄人口就要赡养一名65岁以上老人。老年赡养比上涨的部分原因是人口寿命延长,但主要还是由快速下降的生育率所致。一方面,人口寿命延长使65岁以上老人绝对规模和相对比重得到增长,如果将退休生涯得到相应延长考虑在内,65岁以上老人赡养所需花费的人、财、物和时间的显著增多无疑会放大需要社会转移支付的“池子”;另一方面,20世纪70年代以来推行的严格计划生育政策加速人口老龄化进程的同时,也使劳动力大军规模逐渐缩减,进而使得社会转移支付风险分担的“池子”缩小。(彼得.s.海勒,社会保障研究,2006)

  与老年赡养比增加相伴而来的老年人社会福利需求也得到增长。从收养人数来看,据中国老龄科学研究中心的调查:不考虑其他因素,仅就意愿而言,中国老年人“愿意住养老机构”的比例为17.5%。1982、1990、2000年中国65岁以上老人数为0.42、0.63、0.87亿,乘以有意愿住养老机构的比例17.5%,收养性社会福利单位应收养人数为0.0735、0.1103、0.1523亿。而实际上同期收养性社会福利单位收养人数为0.0023、0.0060、0.0083亿。从社会福利机构的总床位数占老年人总数的比例来看,发达国家该比例最低为3%,而中国1982、1990、2000年收养性社会福利单位的床位数分别为28.2、78.0、113.0万,除以同期的60岁以上老年人数得到的比例分别为0.37%、0.80%、0.86%,离最低标准3%还有很大差距。收养人数和床位数的实际供给和理论需求都表明,老年人社会福利需求绝对数很大,且增长很快。供给与需求之间的巨大“空缺”更进一步说明老年人社会福利需求没有得到有效满足,有待进一步提高。

  (二)家庭结构的小型化与老年人社会福利需求的多样化

  自1982年以来,中国的家庭结构一直朝着小型化方向发展。首先,家庭户均人口数有明显递减趋势,户均人口数在1982年为4.36,1990年降至3.94,2000年仅为3.45,2005年1%抽样调查显示,当年户均人口数为3.13。23年的时间,家庭户均人口数就减少了1.23人。其次,家庭户规模一代户所占比重在显著上升,二代户所占比重明显下降,三代户比重变化不大,这是从1982-2000年,一代户所占比重由13.92%上升至22.28%,二代户所占比重由66.58下降至56.83%,三代户比重由19.5%变为20.89%得出的结论。最后,夫妇家庭构成了一代户家庭的“主角”,2000年夫妇家庭所占比重超过一人户家庭所占比重4.4%,二代户中核心家庭户由1982年的66.02%减少为55.86%,三代户中祖父母与孙子女户所占比重略有上升,2000年比1982年上升1.19%。

  与此同时,老年人社会福利需求多样化特点日益明显。按照马斯洛的五类需要,在过去,老年人的生理需要、安全需要基本都可以在家庭内部得以实现,社交需要、尊重需要和自我实现需要不强烈且可以在家庭内、家族内就得到部分满足,但这三种需要往往是作为生理和安全需要的补充。家庭户均人数的减少,一代户比重上升与二代户比重下降同时发生等家庭结构小型化现象越来越常见,表明更多的老年人可能不再与其子女生活在一起。当老年人面临生活自理能力欠缺、健康状况欠佳、高龄老化和空巢家庭等问题时,其生理需要和安全需要在小型化结构家庭中常常无法得到及时、有效的满足,更不必提其他更高层次的需要了。家庭照顾功能在弱化,老年人社会福利需求如果仍要维持原有水平或者提升至更高水平以分享社会发展成果,向家庭之外寻求更多的支持就成为必然。社区就是一个很好的平台,其提供的社会福利对于老年人社交需要、尊重需要和自我实现需要的满足相对家庭而言,更为有利。在社区中,老年人可以参加老年社、加入老年大学等,精神交流和慰藉使其得到友谊、情感和归属, “老有所学”、“老有所教”、“老有所乐”、“老有所为”使其能力得到提升、自尊得到增强,进一步获得胜任感、成就感,从而弥补与往日工作和家庭脱离所带来的失落、迷茫等,使晚年生活充实而美满。

  三、社会福利社会化政策演进

  (一)社会福利社会化的背景

  上世纪80年代中期,针对社会福利事业资金渠道单一、服务对象狭窄、管理方式落后、服务水平不高、人员素质偏低等问题,民政部明确提出“社会福利社会办”的城市社会福利事业改革思路。改革的目的一是缓解政府的财政压力,二是拓展社会福利的保障范围。90年代以后,随着计划生育政策效果的显现和家庭结构的变化,使得人们对于机构养老方式的认可程度和需求程度得到提高。伴随人口老龄化而来的老年赡养比增长、家庭结构小型化等形成了对老年福利事业的巨大需求。但长期以来国家和集体包办社会福利事业,与日益增长和多样化的老年人福利需求相比,老年人福利设施和资金都严重不足。另一方面,传统福利院仍是“大锅饭”的经营管理体制,竞争意识弱,服务水平低,一些福利床位空置率高,资源浪费严重。(易松国,社会福利社会化的理论与实践,2006,p93-94)对内要求经营管理体制改革,对外要求动员社会力量兴办福利事业,基于这样的背景,民政部提出了社会福利社会化的概念和设想,依靠社会力量多形式、多渠道、多层次发展社会福利事业。(杨团,社会福利社会化:上海与香港社会福利体系比较,2001,p2)

  (二)社会福利社会化的实践和政策

  社会福利社会化在中国的发展实践和政策(仅选取与老年人社会福利关联紧密的部分实践和政策)大致可以2000年作为转折点(这一年,以国务院名义首次发布了关于社会福利社会化的意见)分为1979-2000年,2000年-至今两个阶段,为了对实践和政策作系统梳理,这里按照时间顺序,一一罗列如下(多吉才让,社会福利,1996;钟耀仁,社会救助与社会福利,2005;郑功成,中国社会保障制度变迁与评估,2002;曹立前,社会救助与社会福利,2006;易松国,社会福利社会化的理论与实践,2006):

  1979年,民政部召开全国城市救济福利工作会议提出,做好“三无”老人收养工作的前提下,开展孤老职工的自费收养工作,为社会福利扩大保障范围开了先河。1983年,民政部酝酿城市社会福利事业改革,提出国家和社会力量相结合,采取多种形式举办社会福利事业。1984年,民政部召开会议,进一步明确“社会福利社会办”的指导思想,使社会福利事业从单一、封闭、由国家包办的体制转变为国家、集体、个人共办,面向社会多渠道、多层次,多形式举办各种社会福利事业。1986年,民政部制定1986-1990五年规划,提出社会福利事业改革发展的纲要,负担方式由单一的国家负担为国家、集体、个人共同负担,福利事业由“救济型”转为“福利型”, 服务方式由“供养型”转为“供养与康复相结合”。部分地区民政部门主办的社会福利院开始向非“三无”老人开放,民办养老院也在一些地方出现。1993年,民政部发布《国家级福利院评定标准》,提出社会福利院的发展规划和相关标准。同年,民政部会同国务院13个部委联合颁布《关于加快发展社区服务的意见》,使社区服务步入制度化管理轨道,社区服务的规模和范围得到不断扩大。1994年,民政部发布《中国福利彩票管理办法》、《有奖募捐社会福利资金管理使用办法》,对福利彩票作为筹集福利资金的新兴渠道作了相应规范。同年,第十次全国民政会议部长报告指出了“深化福利事业单位改革,加快社会福利社会化”的要求,“在政府倡导、支持下,广泛动员和依靠社会力量兴办社会福利事业,吸引外资兴办社会福利设施,探索政府资助、社团经办、企事业单位入股合办、法人承包等发展福利事业的路子,使福利事业单位向民办公助、法人治理的方向发展。”1996年,颁布《中国人民共和国老年人权益保障法》,规定“地方各级人民政府根据当地条件,可以在参观、游览、乘坐公共交通工具等方面对老年人提供优待和照顾等。”同年,民政部社会福利司提出:社会福利院可扩大对外开放程度,大力收养社会上老人。1997年,民政部与国家计委联合颁布《民政事业发展“九五”规划和2010年远景目标纲要》,明确福利社会化的改革目标与政策取向。1998年,民政部发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》,对民办非企业概念作了界定,对登记条件管理机关和管理办法作了规定。民政部在1998年以后,综合各地的探索与实践,在13个城市(广州、上海、温州、苏州等)进行了社会福利社会化试点。1999年,建设部、民政部联合下发《老年人建筑设计标准》,要求建筑设计要符合老年人体能心态特征,对建筑各个部分设计作了详细规定。1999年,九届全国人大常委会十次会议通过《中华人民共和国公益事业捐赠法》,用法律形式规范社会捐赠。同年,民政部颁布《社会福利机构管理暂行办法》、《关于看展民办非企业单位复查登记工作意见》,开始将各种福利机构与公益机构纳入统一规范的制度中。

  2000年,国务院办公厅转发民政部等11部委《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》,其中提出了推进社会福利社会化的目标和要求。同年,财政部、国家税务总局联合下发《关于老年服务机构有关税收政策问题的通知》,对政府部门和社会力量兴办的老年服务机构暂免征收企业所得税。民政部于当年召开了全国社会福利社会化工作会议,会议提出“社会福利社会化”,就是政府在倡导、组织、支持和必要的资助下,动员社会力量建设社会福利设施,开展社会福利服务,满足社会对社会福利服务的需求。2001年,民政部颁布《老年人社会福利机构基本规范》。2002年,劳动和社会保障部制定《养老护理员国家职业标准》,对养老护理员的职业概况、基本要求。工作要求和鉴定标准考核办法都作了规定。2006年,国务院发布《关于加强和改进社区服务工作的意见》,指出:推进社区社会保障服务,推进社区救助服务,鼓励并支持群众性自我服务活动等。全国很多城市和地区于1998年后都开始了社会福利社会化的系统探索。上海、广州、温州、大连等城市和地区都各自形成了较为独特的发展模式,一些城市也已经在社会工作福利化改革方面取得了一些经验。例如,上海市社会福利社会化方面取得的经验有:政府对推进社会福利社会化的高度重视,有关部分长期以来对社会福利事业的发展给予的支持;政府出台各种法规,从政策上鼓励社会力量创办社会福利机构;改革养老机构;所有社会福利机构中人力资源的合理配置。(易松国,社会福利社会化的理论与实践,2006,p120-121)

  四、社会福利社会化:迎接老年人社会福利需求变化的挑战

  随着快速整合进入国际资本主义体系和随之而来的社会差距增大, 东亚地区不得不面临结构改革的挑战。(Kwon, Huck – Ju,2005)自中国加入WTO以后,为了能使经济政策得到更为有效的推行,政府对社会政策给予了前所未有的关注。社会福利制度虽滞后于整个经济体制的改革,但仍是在渐进而缓慢的变革着。中国政府正在大力推动的社会福利社会化不但是中国社会主义市场经济条件下社会福利体制改革与发展的客观必然选择,而且在很大程度上可以有效应对老年人社会福利需求变化的挑战。

  (一)社会福利社会化可以提高老年人社会福利“有效需求”

  1980年代至今,社会福利机构的收养人数始终以20-30%的比例低于床位数。这意味着社会福利机构空床位数随床位数增加而增加。(黄黎若莲等,社会保障制度,2007)如何提高老年人社会福利的“有效需求”?社会福利社会化通过提供多样化的服务方式,可以增加老年人对于社会福利的选择性,满足其不同的个性需求;通过公众化的服务对象,可以将不同社会经济条件的老年人吸纳进老年人社会福利制度内;通过对不同类型老年人群体提供不同层次的社区养老服务,可以充分发挥社区养老服务的优越性。

  具体来说,社会福利社会化首先在遵循最大限度收养原则基础上,根据老年人社会经济条件,区分老年人社会福利的收费性质,是否收费,收费多少为合理。其次,不同的老年人群体对于服务项目的内容和水平可能不同,故有必要作进一步细分,对生活不能自理的高龄老年人,要采取上门照顾服务为主的服务形式,提供医疗、康复、护理、洗涤、购物、餐饮、心理咨询等全方位的服务;对生活基本能自理但又需要一定照料服务的中、高龄老年人,采取建立日间护理中心、托老所、老年康复站等形式, 为他们提供相应的服务;对健康低龄老年人,可通过社区服务中心、老年活动室、老年大学等场地, 让他们参加各种有益于身心健康的文化娱乐活动;对独居老人、残疾老人,可按照政府救助和社区社会互助相结合的原则, 构筑多层次、多元化、多项目的贫困救助网络, 让他们安度晚年。(周良才,2006)最后,对每次、每项提供的社会福利项目数目和内容进行水平和质量评估,并跟踪检查每位被服务对象在获得社会福利服务的过程中身体、精神等状况的改善情况,及时而准确了解老年人的福利需求变化,以便于能够高效、合理的分配和利用福利资源,促进服务水平和质量的提高。社会福利社会化可以提高老年人社会福利“有效需求”,进而能够根据老年人社会福利需求对社会福利制度作出相应的调整。

  (二)社会福利社会化可以满足日益增长的老年人社会福利需求

  老年赡养比的迅猛上升使得劳动年龄人口的养老负担飞速加重。要缓解这一问题,就得提高劳动年龄人口的供养能力。依靠调整并放宽计划生育政策来增加劳动年龄人口数是个缓慢的过程,短期内难以成正果,长期来看,计划生育政策松动带来的负面影响也许会出现与预期相悖的结果;依靠提高劳动年龄人口的素质来提高劳动生产率,以达到经济的高效运行,进而增加国民财富,也不是一蹴而就所能实现;依靠增加劳动年龄人口的税负在高税负的中国更是不可行。而社会福利社会化却可以通过投资主体的多元化来筹集更多的老年人社会福利所需的资金。由于社会福利的供给能够及时、有效的满足老年人日益增长的社会福利需求,所以可以减轻劳动年龄人口的养老压力。

  正在确定中的新型福利制度的经费来源主要包括:政府财政拨款,集体投入、发行福利彩票、社会捐献、服务收费。这种多元化的资金筹集方式使得国家或集体作为投资主体的重要性在下降,社会组织和个人在投资中扮演着越来越重要的角色。如果能够进一步优化投资主体的结构,必将为老年人社会福利所需的资金提供更为充足的保障。当然,在中央集权制,父爱主义盛行的中国(约翰.B.威廉姆森,弗雷德.C.帕姆佩尔,2002),国家的责任是不容推卸的,在提倡投资主体多元化的同时,仍要强调政府在社会福利事业上应承担的责任,尤其需要警惕社会福利事业上国家责任向社会和个人的转化。政府应当将改善和提高国民的生活质量作为自己的发展目标,并具体体现在国家财政对福利事业的拨款随着国民经济的发展而不断增长上。(郑功成,2002)

  (三)社会福利社会化可以满足日益多样化的老年人社会福利需求

  家庭结构小型化带来的家庭功能的减弱,使家庭养老在客观上的实效性让人怀疑,尤其是在存有生活自理能力欠缺、健康状况欠佳、高龄老化和空巢家庭等问题的城市家庭。社会福利社会化正在将部分市场运作理念引入社会福利的供给中。广西壮族自治区等省(区、市)开始的“公办民营”尝试,上海市等省(区、市)开始的“民办公助”探索,这些尝试和探索的成功说明了中国可以在国家和市场合理分工的基础上更高效的、更专业的提供社会福利。弱化政府在社会福利提供上的责任,强化政府福利规则的制定和福利资金的筹资责任是当前中国政府在社会福利事业上最为合适的角色。

  最早盛行于美国的政府购买服务是这样一种形式,即将公共服务通过订立合同的方式委托给民间赢利或非赢利机构,由它们来提供服务。服务承包所采取的合同形式一般有以下几种形式:为特殊群体购买服务的合同;任务性合同;长期服务合同;业绩/表现合同。(Gilbelman, M. & Demone, H.,1998)中国政府可以根据不同的家庭所面临的具体问题采取不同的服务承包合同形式。比如说,某家庭的老年人生活自理能力欠缺,政府可以订立长期服务合同,要求承包商长期的、经常的向老年人提供医疗、康复、护理、洗涤、购物、餐饮、心理咨询等全方位的服务。西方福利国家“购买服务”的经验在一定程度上可以解决老年人社会福利需求多样化问题,前文提出的通过提供选择性更多、针对性更强的社会福利服务来提高老年人社会福利“有效需求”,事实上,在老年人多样化的社会福利需求满足方面也会有很好的功效,但问题的关键在于政府要制定、执行好对家庭扶持的政策。以往政府开展的建立特色老年服务体系的实践已经注意到要依托社区和养老机构,但对家庭的直接支持却少有考虑。政府可以向家庭提供各种形式的支持以确保家庭中主要劳动力的收入能够维持其整个家庭的基本需要。只有解决好家庭收入保障问题,居家养老才有真正厚实的基础,同时,对家庭收入保障问题的解决也是保证家庭功能的正常发挥的前提和基础,可以减少由于家庭功能弱化而将责任向社会外移的可能性。


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