调研论文

从户籍制度改革看民政工作改革2004年1月3日

时间:2007-11-06   来源:青海省民政厅办公室   浏览次数:9390
  四十多年横亘在我国城乡之间的户籍“壁垒”,终于在去年3月份开始出现松动。广东、浙江、福建、湖南和江苏等省份分别出台了深化户籍制度改革的具体办法,并进行了改革试点工作,其主要内容为。

  四十多年横亘在我国城乡之间的户籍“壁垒”,终于在去年3月份开始出现松动。广东、浙江、福建、湖南和江苏等省份分别出台了深化户籍制度改革的具体办法,并进行了改革试点工作,其主要内容为:

  一是取消了户口性质。改革后,取消了农业户口、非农业户口、地方城镇户口等户口性质,统一按照实际居住地登记户口,全称“居民户口”,实行城乡户口登记管理一体化。二是降低了入城门槛。除广州、深圳等大城市继续实行“控制总量、优化结构”的人口政策外,其它各省的大多数城市基本都取消了城市户口落户的计划指标限制,取消“农转非”制度,代之以户口迁移低条件准入制。三是保证了权利统一。各省都明确要求,相关部门必须确保新到城市落户的人口与城市原有人口在入学、就业、兵役和社会保障等方面一律平等,不得制订任何歧视性政策。 
   
  从总体看,户籍制度改革最终必将打破“城乡分治,一国两策”的二元制度结构体制,加速人口的流动,促使农村人口向城镇聚集,加快城市化步伐,实现城乡人口的待遇平等。 
   
  户籍制度改革是我国社会制度的一项重大变革,对社会管理将产生重大的影响。民政部门作为社会行政事务管理的重要部门,所承担的各项业务工作也将受到强烈的冲击,主要表现为: 
   
  (一)社区建设工作迫在眉睫。户籍制度改革后,城市化步伐必将加快,城市居住人口和流动人口将日益增多,必然带来计划生育、社会治安等一系列问题,客观上要求加快社区建设步伐,强化社区服务保障功能,扩大城市基层民主,实现社区居民的自我管理、自我教育、自我发展,降低目前高额的城市行政管理成本。同时,人口的自由流动,必将导致经济流通的进一步加速,使资本集中流向那些设施好、功能全的城市群体,这迫切要求尽快改变当前城市管理体制不顺、功能不强、条块分割严重的现状,为外资的引入和各种经济活动的开展营造良好的外部环境。 
   
  (二)行政区划调整需加强研究。户籍制度改革降低了入城门槛,大批农村人员将冲破“指标”和“户口”限制,走出村庄,流向城市,促进城市化发展。在这个过程中,越是有区域特色优势,越是经济发达的地区,吸纳流动人口的能力越强,其发展速度越快,区域面积就越大;而越是生产力水平低、经济欠发达的地区,流出的人口就越多,区域面积就会越小。这就要求民政部门密切关注区域经济发展的动向,全面加强行政区划的战略研究,及时提出行政区划的建设性意见,为资源优化配置和生产力合理布局提供科学依据。 
   
  (三)民间组织素质急需提高。人口流动的自由,必将加速“单位人”向“社会人”的转变,加快社会管理体制改革的进程,推进政府和企业将部分职能剥离给社会,促进“小政府、大社会”社会管理格局的形成。社会中介组织必将在今后的社会管理、发展经济等方面发挥重要作用。而目前,我国民间组织官办色彩还很浓,功能还不完善,发展速度还不快,服务水平还比较低,与社会管理和经济发展还不相适应。这就要求我们在加强民间组织监督管理的同时,把工作重点放在培育发展上,不断提高社会中介组织的整体素质,努力为经济发展和社会稳定服务。 
   
  (四)社会救助工作可能陷于“两重”境地。一方面,新的少壮劳动力源源流入城镇,城镇企业用工必将趋于低龄化,大龄劳动力就业难的问题将日益突出,致使原来的就业结构性矛盾更加激烈,越来越多的人员可能失去工作而进入低保行列,增加政府财政压力。另一方面,随着农村青壮劳动力的大量流出,留在农村体弱多病的中老年人比例将大大增加,这必将消弱农村生产力,影响到农村经济发展,在一定程度上导致农村致贫、返贫现象的发生。 
   
  (五)优抚工作政策面临重大调整。目前,优抚对象因户口性质不同而享受不同的待遇标准。户籍改革取消了户口性质,如果仍按户口来确定优抚对象的待遇标准缺乏合理依据。建立城乡统一的优待和抚恤补助标准将是大势所趋。另一方面,现行抚恤经费是采取中央地方分级负担的办法来解决。改革后,优抚对象跨省或地市迁移的,国家或省要随其迁移及时调整抚恤资金拨付方向,但由地方负担的资金却很难协调拨付。这就要求改变优抚资金分级负担的方式,实行优抚资金统一管理。另外,目前各地优待金仅从农民手中提取。户口性质的取消,必然要求改变优待金只从农民手中提取的老方法,实行城乡居民优待金统一征收。 
   
  (六)安置工作压力将更为严重。现行安置政策是以士兵入伍前的户口性质为依据来确定安置方式的:非农业人口由政府统一安置,农业人口由政府扶持安置。改革后,户口性质的取消,致使确定安置对象享受安置方式的依据不复存在,现有的城乡“二元制”安置政策难以落实。同时,户籍制度改革,加速了人员的流动,退伍士兵易地安置的数量将会大大增加,这必将增加迁入地政府的安置压力、管理难度和财政负担。 
   
  (七)福利保障任务将更加艰巨。在城市,人口的自由流动必然加快传统“单位制”社会管理模式的解体,单位会迅速卸下各种福利“包袱”,要求社会予以承接。在农村,青壮人口的外流,使原本老龄化严重的农村更加“雪上加霜”,大量的“空壳”家庭将出现。入城就业的农村青壮年因各种条件限制,很难对及时老年人履行赡养义务。农村养老问题将越来越成为社会关注的热点问题。 
   
  户籍制度改革对民政工作的影响是全面的、广泛的、具体的。我们应按照全国和全省民政会议精神,以“三个代表”的重要思想为指导,以代表最广大人民群众的根本利益为己任,从四个方面入手,积极推进民政工作改革。 
   
  (一)加强调查研究,完善民政法规,推动工作政策的改革。户籍制度改革在给民政工作带来诸多问题的同时,也为从根本上突破长期困扰民政工作发展的政策性“瓶颈”提供了契机。我们应密切关注改革进程,及时掌握改革动态,以消除城乡居民因户籍差异而出现的不平等待遇为目标,加紧研究制定与户籍制度改革相配套的民政法规,不断推进民政政策改革。应从提高农村最低生活保障标准入手,逐步完善最低生活保障制度,缩短城乡低保标准间的差距,为建立以生活状况为单一标准的低保体制创造条件。从在城市居民中提取优待金入手,争取将优待金收取统一纳入税收体系,实现优待金全社会征收,扩大优抚工作的社会基础,推行城乡优抚政策的统一化。从推行自谋职业和指导就业入手,逐步以入伍青年的政治、文化、年龄等条件控制取代户口比例控制,以重点对象安置取代城镇退役士兵的整体安置,以政策优惠取代政府安置就业,推动安置工作的市场化。 
   
  (二)加强社区建设,整合城市民政,推动工作重点的转移。户籍制度改革对民政工作的影响,城市的多于农村的。这就要求我们把工作重点逐步由农村转移到城市,并把社区作为整合城市民政工作的平台,从三个层面把民政工作有机融入社区建设当中。在政府这个层面,应进一步转变工作方式和工作作风,把工作重心放在制定政策、宏观调控、规范服务和抓标树典上。如,通过制定城市公共服务设施设置标准和规定,完善各种福利政策,提高社区公共服务设施在公建配套中的比例,鼓励、扶持和带动社会力量兴办福利机构,加快城市社会福利社会化进程。在街道这个层面,应充分利用办事处在社区建设中的枢纽和依托地位,把工作重点放在指导、协调、组织、管理上。如,把培育发展民间组织作为街道整合社区资源的重要手段,按照政企分开、政社分开的原则,大力培育发展公益性民间组织,使其在参与公共管理、提供公共服务和稳定各类人群等工作中发挥作用。科学编制街道内的社区规划,合理确定社区布局,为社区建设打好基本框架,增强我市吸纳外来资本和人口的能力。在居委会这个层面,应充分发挥其自我管理、自我教育、自我发展的功能,积极做好一些基础性的民政工作。如,把开展社区老年“星光计划”作为增强居民亲情感和归属感的重要内容,积极整合社区福利资源,建设一批方便实用、功能配套的福利服务设施。把军休安置作为社区养老的重要部分,积极探索军休干部“走出庭院、融入社区”的社会化管理方式,促进社区服务与军休工作的有机结合。 
   
  (三)实行以城带乡,推进整体发展,推动工作思路的调整。长年的户籍“壁垒”,造成城乡民政工作严重分割,相互独立,自成体系。户籍制度改革后,农村许多民政工作还将处于被动境地,需要不断加强。这就要求我们积极实施“以城带乡”战略,利用城市民政优势带动农村民政工作,推动民政工作的整体发展。应借鉴城市社会福利设施的市场化运作机制,为乡镇敬老院的改造开辟多形式的投资渠道,不断增强服务功能,改革运营模式,拓宽服务领域,以满足农村福利对象的服务要求。应抓住城市居民收入相对农民较高、资源相对农村较多的特点,在城市广泛设立捐助站点,为农村筹集更多的救助物资,建立捐助站点与村镇定向救助机制,做好经常性和临时性救助工作。应及时总结城市福利彩票投注站点布局和宣传工作的经验,进一步加大农村福利彩票宣传的力度,从而最大限度地占领农村市场,为农村福利事业的发展注入生机和活力。 
   
  (四)建立工作网络,构建工作平台,推动工作方式的改进。人口的自由流动,加大了民政工作量,仅靠民政部门的人力和传统的工作方法,很难及时掌握本区的民政工作动态,妥善处理繁多纷杂的民政事务。我们应积极落实政府“提速”要求,健全“两个网络”,构建“两个平台”,把民政对象纳入有效地管理和服务之中,保证民政工作的有序发展。建立“两个网络”,即在农村,建立健全以市级为龙头,以镇级和工作片为骨干,以村级为主体的市、镇、片、村四级农村民政基层工作网络,负责本市内农村民政工作的全面落实。在城市,建立健全以社区志愿者为基础,社区居委会为依托,街道办事处为骨干的城市民政基层工作网络。构建“两个平台”,即服务信息平台和管理信息平台。服务信息平台是以社区服务中心为主体,以社区信息资源为基础,以信息技术为手段,以社区服务为切入点,建设集热线电话、因特网查询、单键呼叫为一体的社区服务信息中心,为社区居民提供全方位的服务。管理信息平台是以办公自动化系统为核心,以各种民政业务管理软件为保障,建立不同行政区划间的、能够反映一个区域内各级民政工作基本情况的民政业务基本信息库,将本级民政部门管辖的各项业务统计数据全部输入基本信息库当中,以便于民政机关对管辖区域工作基本情况的了解,从而提高工作效率,推动民政工作的快速发展。

 



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